比之一般光伏项目，光伏复合项目不但没有破坏和荒废土地，还额外产生价值，应当在税收政策上予以区别对待。建议国家层面出台支持光伏复合项目的具体政策，明确耕地占用税的减免规定，一方面体现税收政策支持能源革命的态度，另一方面便于基层税务机关具体执行。

　　近年来，随着光伏产业的较快发展，占用一定农用土地但又不影响农林牧渔业继续开展的光伏复合项目日益受到青睐。耕地占用税旨在合理利用土地资源，加强土地管理，保护耕地。占用农用地的光伏复合项目与一般光伏发电项目不同，应否对其征收耕地占用税?应如何对其进行税收管理?

　　光伏复合项目耕地占用税的征管问题

　　依据《国土资源部 国务院扶贫办 国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号，以下简称《意见》)，光伏复合项目指的是“利用农用地复合建设的光伏发电站项目”，通俗讲就是“农光互补”“林光互补”“渔光互补”的项目。根据《意见》的规定，光伏复合项目在使用永久基本农田以外的农用地布设光伏方阵时，除变电站及运行管理中心和桩基用地外，方阵中其余用地部分农用地性质不作改变，不办理农用地转用审批。

　　贵州省目前在用在建光伏项目已达150多家，其中大部分都是复合项目。《贵州日报》2021年8月30日刊登《贵州金元“农光互补”示范耀眼乌蒙》一文，报道了威宁县5000亩光伏板下农用地展现出的盎然生机。笔者在工作中发现，光伏复合项目耕地占用税的征管存在一些问题。

　　一是缺乏明确政策依据。目前，尚没有对光伏复合项目的耕地占用税问题予以直接明确，大多数地方对于光伏企业占用农用地修建办公用房、变电站、进场道路等附属设施，按当地的适用税额缴税没有异议，但对于光伏复合项目中光伏阵列所占耕地(农用地)是否征税存在较大分歧。面对相关企业的咨询，基层税务机关的答复和解释口径不一，征纳双方的争议较大，纳税人和基层税务机关对于明确政策依据的诉求强烈。

　　二是实践操作各不相同。有的地方认为目前没有任何针对光伏复合项目的优惠政策，应当按照税法规定，按耕地(农用地)占用的一般情形全额征税。有的地方完全依照纳税人申报信息进行征收，存在申报信息不全不准等隐忧。有的地方省级部门出台了专门规定，如2015年内蒙古地方税务局联合财政厅发布的《关于明确光伏发电耕地占用税政策的通知》(内财税〔2015〕915号)规定，对于光伏电站光伏板阵列之间没有改变土地性质且保持原状及原有农牧业功能的土地，不征收耕地占用税。从目前了解的情况来看，各地的征管操作存在差异，给纳税人造成困惑。

　　三是征管协作还不完备。光伏复合项目从立项、复合认定、土地供应到税款缴纳，涉及能源、自然资源、农业、税务等部门，目前部门间信息传递与共享机制不够完善。有的地方税务机关无法掌握项目确切信息，以临时占用耕地为由要求项目企业缴税。有的标榜为光伏复合的项目事实上并没有实现“农光互补”，所占农地没有任何种植和产出，存在以复合项目名义逃税的嫌疑，给税务机关带来较大的执法风险。

　　应对光伏复合项目给予税收支持

　　从税法精神来看，应对光伏复合项目予以税收减免。耕地占用税法意在通过征税来促进“合理利用土地资源，加强土地管理，保护耕地”，而光伏复合项目充分体现了对土地的合理利用甚至是增值利用，比之一般光伏项目，光伏复合项目不但没有破坏和荒废土地，还额外产生价值，应当在税收政策上予以区别对待，才能体现税收公平。

　　从土地政策来看，光伏复合项目应区别对待。前述《意见》已经明确，除光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目外，其他光伏发电站项目使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续，而光伏复合项目除变电站及运行管理中心和桩基用地外，方阵中其余用地部分农用地性质不作改变，不办理建设用地审批手续。这意味着自然资源主管部门不会对光伏方阵用地发出“办理占用耕地手续的书面通知”，而根据税法规定，耕地占用税纳税义务发生时间为“纳税人收到自然资源主管部门办理占用耕地手续的书面通知的当日”，因此，笔者认为，光伏方阵用地不会产生纳税义务，也就无须纳税。

　　从产业发展来看，光伏复合项目应予更多支持。大力发展光伏复合项目是减少碳排放的重要途径之一，但光伏项目本身前期投资较大，成本回收时间较长，亟须各方面政策扶持。耕地占用税作为农用地转作项目用地时的先期投入，会给光伏复合项目的建设和运营带来一定程度的资金压力。从支持国家能源战略大局和促进新能源产业发展出发，应对光伏复合项目给予更多税收支持。

　　规范光伏复合项目税收征管的建议

　　一是出台明确规定。建议国家层面出台支持光伏复合项目的具体政策，明确耕地占用税的减免规定。一方面体现税收政策支持能源革命的态度，另一方面便于基层税务机关具体执行。

　　二是统一政策执行。在没有明确规定之前，各级税务机关应从大局出发，立足税法精神，衔接土地政策，部分免征光伏复合项目的耕地占用税。具体来说，就是对光伏复合项目中的变电站、运行管理中心以及桩基用地等依据自然资源部门的转用书面通知征税，其余没有自然资源部门书面通知的用地部分则不予征税。

　　三是规范征管机制。税务机关虽是负责征收耕地占用税的专门部门，但做好征收管理有赖于自然资源、农业、林业、能源等诸多部门的密切协作。税法已对部门间信息共享和配合机制等作了规定，即便相关部门协作不到位，税务机关也不可忽略程序，应积极与相关部门沟通，或提请复核，以确认相关土地是否应税。实践中，个别地方税务机关以临时占用农用地为名，单方面要求光伏复合项目企业缴纳耕地占用税，这与税法关于临占征税的规定不符，应予慎重。

　　四是完善地方政策。前述《意见》要求，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，“研究提出本地区光伏复合项目建设要求(含光伏方阵架设高度)、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响”。但目前来看，很多省份尚未统一明确光伏复合项目建设的要求与认定标准，仅是在立项批复中有所要求。不统一明确，不但使得项目标准不够透明和公正，也使得相关部门无法衔接管理。实践中，一些项目名义上是光伏复合项目，但实际上土地撂荒或者无法耕作，违背了复合项目的本意，存在逃税的嫌疑。建议省级政府或相关部门按照《意见》要求明确项目要求与标准，同时，还应对一定时限外(如3年)事实上造成土地撂荒或者无法耕作的项目，取消其复合项目认定并补办土地转用手续，以便税务机关按照一般光伏项目依法追征耕地占用税税款及滞纳金。

　　(作者：袁自永 贺雲；作者单位：国家税务总局贵州省税务局)